数智化时代全球社会保障筹资来源变化及税制改革方向

作者信息

房连泉（中国社会科学院中国式现代化研究院）

刘双（中国社会科学院大学政府管理学院）

庄琦（中国社会科学院大学政府管理学院）

文章内容

当前信息社会已迈入数字化和智能化并行发展的新阶段，即数智化（digitalization & intelligentization）社会。所谓数智化，是指在数字化的基础上，以数据为核心生产要素，充分利用“数据（大数据等）+算力（云计算等）+算法（人工智能等）”的数智技术，满足经济社会发展过程中信息数据智能化处理、分析与管理需要，深入挖掘和释放数据价值，从数据中获得与创造价值，并形成自主决策行动及自我学习提升能力，进而推动经济社会发展转型和进步的历史进程。在数智化时代，劳动市场领域的显著变化是，传统工业行业对劳动力的吸引力逐渐减弱，越来越多的劳动者转向以“互联网+”为主的新兴就业形态，进而引起就业关系和社会保障模式的改变，对传统以社会保险制度为主体的福利国家模式带来巨大冲击。本文拟考察过去30多年来发达国家社会保障制度筹资结构的历史演进，并分析未来数智化趋势对社会保障筹资结构带来的进一步影响和可能出现的变革路径。

一、过去30多年来全球社会保障筹资结构的变化社会保障公共支出是衡量一个国家经济和社会发展福利水平的重要标志，稳定的资金来源是社会保障制度持续运转的重要保障。近年来，由于福利支出扩张和就业形态变化，经济合作与发展组织（OECD）成员国的社会保障筹资结构正在发生趋同性转变。下文将在厘清社会保障公共支出的范围、项目类型和筹资来源的基础上，考察过去30多年来OECD成员国社会保障制度筹资结构的变化。（一）社会保障公共支出及筹资渠道社会保障公共支出是指国家用于福利和社会保险项目的支出，包括通过一般税收收入筹资进而进行转移支付和社会保险基金支出两大类。与此对应，在筹资来源上社会保障收入主要有四大类：税收收入，既可以是政府总收入的一部分，也可以是专项税收收入；雇主和/或工人缴纳的社会保险费；政府投资收入；非税收入（如彩票收入等）。一般来说，非缴费型（non-contributory）的社会救助制度是由一般税收收入支撑的，而缴费型（contributory）的社会保障制度则是由雇主和雇员的缴款支撑的。因此，一般税收收入和社会保险费收入是社会保障公共支出的两大主要收入来源。乍看起来，一般税收收入与社会保险费似乎没有多大区别，两者的共性在于：征收主体均为政府及其授权的职能部门，都是为了实现政府的职能而征收的公共资金，都具有强制性和固定性的特征。但从运行原理上比较，社会保险费与一般税收收入却存在实质性差别，即“精算关联性”。一般税收收入具有无偿性，税款无需直接返还给纳税人个人，而由国家统筹安排使用，纳税人个人所享受的公共产品或服务与他缴纳的税款没有直接的对应关系。而社会保险费实行专款专用，具有补偿性，参保者的缴费数额与其待遇或受益程度密切关联，具有一定的返还性质。图1说明了社会保险费与一般税收收入的区别，主要体现在税（费）缴纳与待遇之间的权利义务对应关系上。税收对纳税人个人来讲是无偿的，而社会保险费则是获得社会保障待遇权利的一种义务，两者之间具有对应关系，即缴费与待遇间的精算关联程度。如果这种关联性是100%，如基本养老保险制度中的个人账户部分，那么缴费性质就可以被看作“价格”；如果关联性是零，那么就是税收的性质，但这种情况在社会保险制度中是很少存在的。在大多数国家的实践中，这种关联性介于0%和100%之间，此时社会保障缴款则为费和税两类因素的叠加。例如，在城镇职工基本养老保险制度中的社会统筹部分，职工的养老金待遇既与个人缴费水平挂钩，又与社会平均工资挂钩，具有一定的再分配因素在里面。在这种情况下，社会保障缴款可被视为加入了一个“税收楔子”，如果待遇与缴费之间的精算关联偏差很大，税的性质就更多一些；如果缴费与待遇间的关联性很强，费的因素就更多一些（见图1）。（二）OECD成员国社会保障筹资结构的变化趋势对社会保障筹资而言，采用何种筹资手段和筹资结构与一国经济发展模式和社会保障制度安排高度相关。从大体上看，全球福利制度模式可分为以下三类。第一类为北欧福利国家模式，大部分社会保障项目是普惠式的，社会保障支出主要来源于一般税收收入，雇主和雇员的缴费相对较少，社会保障支出占GDP的比重大约在30%。第二类是以英国、美国、加拿大等国家为代表的自由主义模式，重视由企业和个人购买的私人保险计划，政府通过一般税收收入筹集的资金仅对低收入和弱势群体给予救助，社会保障支出水平相对较低。例如，2021年美国的社会保障支出占GDP的比重为22.7%。第三类是以德国等欧洲大陆国家为代表的保守主义福利模式，这些国家的社会保障体系以社会保险制度为主体，社会保障支出资金主要来源于企业和个人的社会保险缴费。相关国家的社会保障支出占GDP的比重处于20%~30%。从筹资结构看，虽然OECD成员国之间存在很大差别，但近30多年来各国出现趋同性变化，即一般税收收入占比逐渐加大，而社会保险费占比逐渐下降。表1显示了34个OECD成员国1985年、1990年、2000年、2010年和2020年五个年度社会保障公共支出源于社会保险费收入的比例。从中可以看出，大部分国家的社会保险费占比都有逐渐下降的趋势，同时一般税收收入所占份额逐渐增加。例如，在北欧福利国家模式中，芬兰社会保险费收入占社会保障支出的比重由1985年的48.4%下降至2020年的37.0%，挪威从1985年的54.0%下降至2020年的39.8%。在自由主义模式的国家中，美国社会保险费收入占社会保障支出的比重由1985年的48.2%下降至2020年的26.7%；加拿大从1985年的32.4%下降至2020年的19.6%。在保守主义福利模式的国家中，法国社会保险费收入所占的份额下降尤为明显，从1985年的90.4%下滑至2020年的42.5%。（三）筹资结构变化的原因分析OECD成员国社会保障筹资结构出现一般税收收入占比逐渐加大而社会保险费占比逐渐下降的变化，主要源于以下两个方面的原因。一方面是由于社会福利扩张，社会保险基金入不敷出，政府通过一般税收收入筹资进而增加相应的转移支付，改善社会保障计划的财务平衡，并为特定福利项目提供资金。第二次世界大战之后，在全球经济持续增长的背景下，欧洲福利国家社会保障制度经历了空前发展，北欧国家甚至出现了“泛福利化”的现象。但到了20世纪80年代之后，大部分欧洲福利国家开始面临公共支出不断上升的困局。1980年至2010年期间，OECD成员国社会保障支出占GDP的比重平均增长了10%之多，2019年部分OECD成员国社会保障支出占GDP的比重已超过30%。不断扩张的福利支出使社会保险基金面临入不敷出的支付压力，各国不得不加大财政补助支出。例如，1997年至2008年期间，欧盟15国的社会保障税占GDP比重由1997年的0.55%上升至2008年的2.17%。在希腊，养老金替代率一度达到社会平均收入的95.7%。由于社会保险基金出现缺口，政府不得不采取从财政预算中拨付补贴的方式予以弥补，国家成为社会保险的第三缴费方。另一方面则源于技术变革造成的就业市场变化，非正规就业规模增加，缩减了社会保险费收入来源。在全球范围内，人工智能等新技术弱化了劳动者对组织的依附性，加剧了劳动力市场的分割和就业的临时化，使得劳动力市场涌现出大量新的就业方式、工作岗位，产生了数字经济下新的非标准就业形态，包括非标准劳动用工、劳务派遣、劳务外包等方式。然而，非正规就业下雇主和雇员的身份模糊化、劳动关系多样化，使得社会保险缴费责任不易厘清，雇主的缴费责任可以轻易逃避，个人参保积极性下降，政府层面也难以对相关主体进行征收管理，导致建立在雇主和雇员共同缴费基础上的传统型社会保障制度资金来源不足。
二、数智化趋势对未来社会保障筹资的潜在影响数智化发展趋势带来就业形态的非标准化，引致人工智能替代效应，进而可能引起作为社会保障资金来源之一的税收收入的流失和支出覆盖范围的扩大。以下分别对这三种效应进行分析。（一）就业形态的非标准化数字经济弱化了劳动者对组织的依附关系，产生了大量的非标准就业（non-standard employment）形态，即区别于正规就业（基于劳动合同关系）的各类非标准化就业形态。尽管传统用工形式仍是发达国家的主流工作形式，但非标准化就业已占据OECD成员国总用工量的三分之一以上。非标准化就业形式多种多样，但自雇者（self-employment）、兼职工（part-time work）和临时工（temporary employment）三类最为常见。2010年至2015年期间，超过2/3的OECD成员国自雇类工作越来越普及，从事兼职工作的雇员数量较20年前大幅提升，每周工作时间小于20个小时的短期工作占比由1985年的6%上升至2005年的9%；同时，临时工就业不断增加，在雇员中的占比由20世纪80年代中期的10%增长至2017年的14%。自20世纪80年代以来，与发达国家相比，灵活就业在发展中国家的发展速度更快。据国际劳工组织（ILO）估算，非正规就业在发展中国家的占比已超过60%，成为主流就业形态。近年来，数字平台的快速兴起创造了大量就业机会。据联合国电信协会统计，2021年全球有将近800家大型电商平台；2018年全球平台经济产值达到1420亿美元，到2023年这一数字预计将突破3116亿美元。数字平台正在重构就业模式，催生新就业形态，并发挥着重要的就业稳定器作用。在发达经济体中，美国是平台就业规模最高的国家，大约有22%的就业人口在平台从事工作。自2019年新型冠状病毒感染疫情暴发以来，受经济与就业形势影响，工作模式进一步向远程居家办公和线上服务转变，在线注册的平台从业人员数量进一步增加，成为缓解各国失业压力的有效途径。据《2023中国数字经济前沿：平台与高质量充分就业》研究报告不完全统计测算，以微信、抖音、美团等为代表的平台企业在2021年为我国净创造就业人数约2.4亿，占当年我国适龄劳动人口的27%左右。在数字经济下，非标准就业者与平台签订的是商务合同、加盟合同，或是以劳务派遣的方式参与工作。通过劳动关系的转移，企业可以减轻甚至规避其作为雇主的责任，从而造成就业关系上的社会保障责任不清问题。虽然非标准就业能为雇主和劳动者提供一定的灵活性，但其用工关系零工化、工作场所流动化、工作时间弹性化、工作任务临时化的特征，使劳动者面临更脆弱的就业状况，无法得到社会保障体系的全面保护。（二）人工智能的就业替代效应数智化技术具有就业替代效应。人工智能自20世纪90年代进入加速发展期，如今已广泛应用于经济社会各领域之中，“机器换人”逐渐形成不可阻挡之势。据国际机器人联合会（IFR）发布的《2022世界机器人——服务机器人》报告数据，2011年至2021年期间，全球每年机器人安装量由16.6万台跃升至51.7万台。中国自2013年以来一直是世界上规模最大、增长最快的机器人市场。2021年，中国机器人安装量强劲增长51%，运行存量突破100万台大关。机器人的广泛使用势必会冲击就业市场。对此，现有研究成果也达成了基本共识，低技能的重复性工作被替代的可能性更高，若大量低技能劳动力无法融入劳动力市场，则可能会出现新一轮失业浪潮。OECD《2018年创造就业和地方经济发展：为未来的工作做好准备》报告显示了OECD成员国面临自动化高风险和重大变更风险的工作分布情况，平均有14%的岗位面临自动化高风险，31.6%的岗位面临重大变更风险。有研究测算得出，一个工业机器人能够替代2~6.2个制造工人，到2030年机器人可能将替代4亿～8亿人口的工作机会。即便新技术具有正向的就业创造效应，但仍存在就业过渡期，意味着就业人口总量和社会保险费缴费人群结构都将受到严重影响。（三）社会保障收支结构性矛盾数智化技术应用对就业市场已经带来实质性影响，并对传统缴费型社会保障制度带来冲击。具体来看，主要表现为三个方面：非标准化就业的个体化与非连续性缩减社会保险缴费基数，造成社会保障权益损失；“机器换人”与数字经济的“虚拟性”对国家的税源基础与税收汲取能力提出挑战，动摇社会保险基金来源的基础；自动化生产带来失业（闲置）人员大幅增加，在支出端加大财政压力。1.社会保险缴费基数缩减非标准化就业者增加给社会保障制度带来筹资问题。一方面，非标准化就业的最大特征是去雇主化和去劳动关系化，保障主体及其责任不明导致基于劳资分责的社会保障筹资方式失灵。由于传统的雇主和雇员概念变得模糊，非标准化就业形式的增加给劳动和社会保障法律的适用及执行带来了不确定性，部分人员可能被排除在社会保障制度之外。此外，在大多数情况下，数字平台工人被视为自雇人士，其用人单位能轻易逃避雇主缴费及代征责任。这样一来，即使能被社会保障制度覆盖，个人也需承担全部缴费，或可能因为负担沉重导致参保率低，进而缩减社会保障筹资来源。另一方面，非标准化就业的非连续性难以满足传统社会保障制度持续缴费的要求。非标准化就业者的工作大多数是基于任务的、临时性的，员工在不同区域、平台间的流动性较强，职业生涯经常中断，由此可能造成的问题有：难以满足社会保障制度规定的最低缴费年限等要求，获得待遇资格难；在社会保险关系转移接续的过程中丧失部分权益；收入不稳定，容易断保。这些问题会降低非标准化就业者的参保意愿，对社会保险费征缴的连续性产生显著影响。2.税收流失问题政府的税收汲取能力是现代福利国家得以健康运作的根基，直接影响政府供给社会保障的能力。然而，数智化发展正在不断挑战传统征税体制，造成税收流失问题。一方面，由于传统税收制度针对劳动力征税，“机器换人”会使政府损失大量税收收入。传统上，基于对劳动所得征税比对资本所得征税更有效的考虑，大多数欧美国家的资本所得适用税率远低于劳动所得适用税率，所得税、工薪税以及间接税是这些国家税收收入的主要构成。例如，2020年美国全部税收收入中，个人所得税收入占40.6%，公司所得税收入占4.9%，社会保险税收入占24.8%，财产税收入占12.4%，消费税收入占17.2%，其他税收收入占0.1%。企业以机器人取代劳动者就业岗位，既能免缴雇主和雇员的工资薪金税，还能对机器人所耗费的“资本支出”进行加速折旧，由此导致国家税基萎缩。测算表明，自动化取代传统人力资本等因素，已经使OECD成员国的所得税和利润税收入占比，从1990年的37.5%下降到2015年的34.1%。另一方面，由于各国税收体系以特定区域的实体“单位”为基础，因而具有网络性、虚拟性、高度流动性和跨时空性的平台经济和数字贸易普遍存在跨境转移利润和逃税等问题。数字贸易高度依赖数据和信息等无形资产，供应商不需要固定的营业场所，交易通过网络完成，税收征管难度大。跨国数字企业则更容易将利润转移至便于逃避税收征管的辖区，进而导致税基侵蚀和税收流失。在欧盟，相比传统行业23.2%的平均有效税率，跨国数字企业的平均有效税率仅为9.5%。3.福利支出负担进一步加重在产业革命的发展过程中，新旧岗位的过渡期存在技能供需不匹配的问题，从而引发劳动力市场出现结构性失业现象。数字技术的新发展与新应用带来了行业替换潮、“机器换人”、内容生产虚拟化等变化，可能进而引发失业潮问题。一些智能技术企业正在探索汽车驾驶、物流配送、餐饮服务等劳动密集型服务业无人化的可能性，进一步降低用工成本。这些变革将降低对现有劳动力的依赖，并创造新的就业需求，然而新岗位具有一定的技能门槛。因此，大量非技能劳动者有可能被排挤出去，技术的发展可能使弱势群体在就业市场中更加脆弱。从历史经验来看，即使遭遇“技术性失业”的工人能够最终获得新的工作岗位，但短期的、部分行业和群体的失业现象仍不可避免。许多专家预测新一轮技术革命在本质上不同于以往，如麦肯锡全球研究所声称人工智能引起的破坏将比工业革命“快10倍，规模大300倍，影响超3000倍”，大规模永久性失业的增加是必然的。总体来看，具有单调性、重复性、机械化和规则流程式的职业，以及中低技能人群容易被人工智能取代。当大量失业人员出现、低收入者和非正规就业群体规模加大时，社会保障支出势必因此上升，致使国家财政压力加大。
三、未来社会保障制度转型及税制变革的国际经验与可能路径

面对数智化挑战，世界各国的社会保障制度结构必然要作出主动或被动的调整，寻求新的筹资方式和财政可持续路径。下文对世界各国已经推出的创新改革进行分析，并对未来社会保障制度转型的发展方向进行展望。

（一）路径一：加大社会保障筹资的税收支持

在过去30多年里，全球范围内社会保障支出对税收收入的依赖性不断攀升，未来的数智化时代这一趋势会进一步加强。伴随社会保障制度体系的结构性调整，税收支持社会保障筹资的渠道可能出现以下几个方面的显著变化。

第一，税收筹资的非缴费型社会保障制度将普及发展。各国实践证明，仅靠缴费型社会保险很难实现社会保障全覆盖的目标。尤其是在发展中国家，依赖税收收入筹资的非缴费型制度是弥补社会保障覆盖缺口的有效措施。以拉美国家为例，在经历20世纪80年代的私有化社会保障制度改革后，大部分国家缴费型养老金制度覆盖面都在60%以下。为此，自21世纪初以来，已有十余个拉美国家引入非缴费型社会团结养老金，将低收入者和非正规就业等弱势群体纳入保障范围，这些举措对于扩大社会保障覆盖面起到了显著作用。在人工智能时代，非正规就业以及机器人替代效应引致的失业者会大规模增加，为解决这部分人群的社会保障问题，引入非缴费型社会救助制度将成为一种流行趋势。

第二，弥补缴费型社会保障制度的基金缺口，转移支付力度将加大。在缴费型社会保险项目上，转移支付应在多大程度上介入是一个争议性话题。从设计原理上讲，社会保险制度首先要遵循收支精算平衡原则。各国现收现付型社会保障制度在建立之初，基本不存在财务压力问题。当制度进入成熟期后，伴随人口老龄化形势加剧，各国社会保障制度长期运行后都不同程度地出现了收支赤字问题。在这种情况下，国家财政被迫介入并进行补助，但各国的做法并不一致。有些国家财政承担全部基金缺口，例如英国、挪威、罗马尼亚、土耳其、波兰、斯洛文尼亚、巴西等国家，单项或多项社会保险项目的筹资缺口都由财政承担。有些国家对基金提供既定水平的补贴，如日本政府对国民年金、国民医疗保险和长期护理保险承担50%的基金费用支付责任，希腊政府对各项社会保险基金每年提供一笔保障性补贴。有的国家通过开征专项税弥补基金缺口，例如，法国主要通过专项社会分摊税（ITAF）对社会保险基金缺口提供补充资金来源，葡萄牙通过增值税筹资补贴养老保险基金的部分缺口。可以预见，在未来各国社会保险基金支付压力不断上升的情况下，政府通过一般税收收入筹资进而进行转移支付的力度会进一步加大。

第三，开展发放全民基本收入试验。全民基本收入（Universal Basic Income，UBI）是给特定类型或全部人群一个均等数量的收入，而不附加任何条件。近年来，在机器人快速替代劳工的情况下，UBI倡议不断被提起。目前，已有少数国家进行了UBI试点。例如，芬兰在2017年至2018年期间，针对一部分失业者进行了UBI发放实验。实施UBI面临的一个问题是如何融资，部分国家拥有持续性的自然资源收入，可通过建立主权财富基金为发放UBI提供资金支持。但大多数国家需要提高现行税种税负或开征新的税种才能支撑UBI的发放。类似于UBI式的全民普享福利项目的建议还有：最低收入保障（Guaranteed Minimum Income，GMI）、负所得税式的收入补贴、国民年金制度等。还有学者建议，给所有家庭的儿童发放津贴，以缓解儿童贫困以及早期成长阶段资源匮乏的问题。针对成年工作人口，则可以引入“参与式收入”（participation income）项目，即有公民资格的成年人都可以获得一份基本工作收入。

（二）路径二：开辟新的税收渠道，扩大社会保障筹资来源

传统社会保障制度的财务收支建立在精算平衡的原理之上。人工智能时代下就业形势的新变化可能会打破这一平衡原则，维持社会保障制度的运转就需要寻找新的税源。目前，学术界已提出的主要税收筹资建议有如下几种。

第一，增加个人所得税征收的累进性。有学者建议，在个人所得税税制设计上采用累进性更高的税率结构，提高边际税率。如托马斯·皮凯蒂等人建议，对最高收入者征收更高税率的所得税，边际税率可上升至57%~83%区间。加强个人所得税征收不仅可以增加财政收入，为福利项目提供资金，还可以缓解高收入者和低收入者之间的收入差距问题。

第二，对高科技公司征收附加税。技术变革一方面带来了生产率的提高，另一方面也带来了社会收入和财富的不平等问题。尤其是在数字经济下，少数科技公司可以凭借市场支配地位，获取巨额垄断收益。埃克哈德·恩斯特等人建议对超级“明星”企业开征附加税。针对平台电子交易造成的税收流失，有研究认为网上交易资产应被纳入税基和社会保险费费基，国家可要求平台电商提供在线支付信息，或由平台直接代扣税款（费款）。目前，欧盟已建议建立共同统一公司税基（Common Consolidated Corporate Tax Base，CCCTB），讨论对数字公司征收3％左右的流转税（tax on turnover），类似的征税做法已在法国和英国等国家提出。还有研究建议采用“公式分配”的方式，将跨国公司全球利润合并后，以销售收入为标准，将超额利润的一部分按比例分配给各辖区进行征税，这种方案有助于应对公司将利润进行跨国转移的问题。目前，正在推进过程中的国际税改“双支柱”方案中的支柱一方案，正是对上述改革思路的实践尝试。

第三，开征机器人税。征收机器人税或对其使用者征税，是一个有争议性的话题。支持者认为，这一新税种对社会保障制度的可持续性至关重要。理由如下：征税可以减缓技术的破坏性进程，让劳动力市场在应对冲击时有时间进行调整，避免出现大规模失业；新税种可以增加税收收入，为增强社会保障和劳动力市场干预提供资金，还可为UBI的大规模实施提供直接资金来源。在美国，微软创始人比尔·盖茨最早呼吁对机器人征税。总体来看，关于机器人税的争论才刚刚开始，需要进行更多深入的探讨。

此外，增加社会保障资金来源还可考虑其他税种。例如，遗产税、财产税以及增加对具有负外部性的商品征收的流转税（如糖税、烟草税、奢侈品税和碳税等）。说到底，税收基础无非来源于资本和劳动两个方面。在人工智能时代，技术进步与资本结合得更加紧密，加强劳动者的社会保障权益，势必需要对资本和劳动的收益结构作出适应性调整。皮凯蒂在《二十一世纪资本论》一书中建议，全球范围内对资本所得征收累进税，是减少不平等和促进再分配的理想工具。因此，未来税收制度体系改革的目标，是对那些从技术进步和经济增长中受益的人征收更大幅度的税收，从而使各国更好地重新分配资本和劳动收益。

（三）路径三：向费税同征管理模式转型

从全球情况看，历史上大部分国家的社会保障制度实行现收现付制，社会保障筹资一般由社会保障行政管理机构征收。从20世纪30年代开始，一些发达国家开始由税务部门征收，即采取税务部门“代征”的模式。进入20世纪90年代之后，中东欧转型经济国家也开始向税务部门征缴的方向转变。总体来看，对于社会保险费的筹集，目前社会保障部门和税务部门这两种征缴主体的比例在世界各国大约各占一半，还有部分国家实行完全积累制的个人账户制，采取由基金管理公司分散征收社会保险费的形式。采用社会保障部门征缴方式的国家大多为西欧国家，这些国家的社会保障制度主要以传统的就业关联型社会保险计划为主，资金来自于雇主和雇员的共同缴费。采用税务机关征缴方式的国家包括部分北欧国家、一些英语作为官方语言国家以及部分中东欧国家，其中有些国家的社会保障计划属于全民普享型，社会保险费明显具有税收的性质，如瑞典、美国、英国等，这些国家主要由税务机关代替社会保障部门行使征缴职能。

社会保险费征缴部门的选择属于政府公共管理范畴。从理论上讲，社会保险费既可以由社会保障部门征缴，也可以由税务部门代征。但随着数字化技术的进步，社会保险费与个人所得税等税种整合，由税务部门统一征收的趋势会加强。第一，数字化技术降低了费税同征的成本。在传统体制下，费税同征的主要难题在于信息壁垒，无法共享。在互联网、区块链和人工智能等信息技术快速发展的背景下，伴随社会保障、税收领域数字化管理技术的深入应用，整合社会各层面的大数据逐渐成为可能，为政府部门统一管理各项公共收入项目提供了便利。从成本/效益角度出发，合并社会保障部门与税务部门的征缴职能会起到实现规模经济、降低征收成本和提高征收效率的作用，这是许多国家转向费税同征的基本原因。第二，应对数字经济下社会保险费费基流失的需要。在数字经济条件下，就业趋于非标准化和平台化，大量个体经营者和自雇劳动者出现，冲击社会保障体制的筹资基础。在这种情况下，社会保险费征收越来越多地转向自然人纳税人个体，势必要求提升劳动者的税（费）遵从度，社会保险费和工薪税项目都建立在个人劳动所得的基础之上，整合征收有利于防止社会保险费费基流失。第三，从实际情况看，决定一国社会保障征缴部门选择的决定性因素，既与一国税务部门和社会保障部门的现代化管理水平相关，又与纳税和缴费的社会环境等因素相关。如果一国社会保障和税收管理体系都非常发达，基础条件都非常过硬，那么向费税同征模式转型就会非常容易。数字经济下的技术进步，将使社会保障、税收征管基础设施更为现代化、便利化和智能化，在此趋势下越来越多的国家将转向费税同征模式。

四、结语

本文基于数字化和人工智能等相关技术带来的就业市场新形态，对数智化时代的社会保障筹资来源和未来税制变革的可能路径进行分析。从过去30多年来社会保障资金来源看，虽然OECD成员国之间存在很大差别，但亦存在着某种趋同性，表现在政府通过一般税收收入筹资的比例总体在增加，而通过社会保险费筹资的比例逐渐下降。究其原因：福利支出扩张使得社会保险基金入不敷出，提升了对税收收入的依赖性；数智化技术应用带来的就业非标准化和就业替代效应缩减了社会保障筹资来源，平台电子交易的虚拟性加剧了税收流失问题。在未来的人工智能时代，建立在传统雇佣关系上的现代社会保障制度仍将面临数智化生产带来的持续挑战。积极应对这一挑战，社会保障筹资机制改革的可能路径有：通过普及非缴费型社会救助制度、加大转移支付力度和引入全民基本收入试验，提高税收对社会保障筹资的支持力度；通过增加个人所得税税制设计的累进性，开征高科技公司附加税和机器人税，拓展社会保障筹资渠道；通过费税同征提升社保缴费人遵从度。虽然社会保障筹资机制改革仍处于初步探索阶段，社会上仍然存在不少争议，但可以肯定的是，未来我们仍将热情拥抱数智化技术，数字技术也将更加深入地嵌入社会保障制度的转型当中。

END

（本文为节选，原文刊发于《国际税收》2024年第10期）

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房连泉，刘双，庄琦.数智化时代全球社会保障筹资来源变化及税制改革方向[J].国际税收，2024（10）：43-53.

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